山东通过新修订《山东旅游条例》 10月1日实施

日前，山东省人大常委会审议通过了新修订的《山东省旅游条例》（以下简称《条例》），该《条例》将于今年10月1日正式实施。这是山东省首个实行网上立法听证的法规，也是首次以立法形式明确将山东省旅游产业定位为国民经济战略性支柱产业。

新《条例》出台有着怎样的背景？它对山东省旅游业各方关系做出了哪些新的调整、界定和解释？各方又是如何理解和回应的？就这些问题，笔者进行了采访。

●背景

转方式调结构旅游先行

“2005年到现在，尤其是金融危机以来，我国经济领域正在经历一场深刻变革，国家确立了‘转方式、调结构’这一经济发展战略和主攻方向，旅游业是先行产业。2009年底，《国务院关于加快发展旅游业的意见》正式发布，这给旅游业发展提供了政策支持。”山东省旅游局政策法规处殷文彬在谈到此次《条例》修订背景时说。

新《条例》从2008年开始起草，到山东省人大立法通过，历经两年，“人大对法规的出台有一个计划安排，然而，旅游法规修订案在这么短的时间内便进入议程，并在最短时间内通过审批，这种速度并不常见。”山东省旅游规划设计研究院院长、参与新《条例》部分内容编纂的陈国忠对笔者感慨地说。在他看来，这体现了山东立法部门对旅游业的高度重视和大力支持，也反映了人大在立法方面的新思维，“没有他们支持，很难推动《条例》出台。”

●变化

明确几组关系界定权利义务

“新《条例》仅仅完全保留了原《条例》中的两条，其他内容或是做出了修改或是重新增设。”山东省旅游局政策法规处处长王明波说。

通览《条例》，其中包含几项明显的关系调整和重新明确，其深层命题是对旅游管理者、旅游经营者（包括旅游从业人员）以及旅游者三方权责利的辨析与厘清。其中，旅游行业管理者（国家公权力）进一步明确自身监管、促进和服务的作用，并试图强化行业协会这一社会公权力的制约机制；旅游经营者有了说“NO”的权利，旅游从业人员的利益受到关注，旅游者也要履行自己的义务。

第五章《旅游监督管理》的增设，虽然名为“监管”，但字里行间更多透露着服务和促进的意味。“监管、扶持和服务，是贯穿整个《条例》的三条线。”殷文彬评价说。

新《条例》明确提出，“旅游经营者有权拒绝没有合法依据的行政检查、收费、处罚、强制措施、集资、摊派、无偿服务以及考核、评比、达标等；有权拒绝旅游者提出的违反法律、法规或者社会公德的要求。”

同时，此次修订特别增加了针对旅游从业人员的劳动保障条款。“这一条规定主要针对的是导游人员，对导游权益的保障实际上也是对旅游服务质量和游客权利的保证。”殷文彬表示。

权利与义务的对等也同样体现在旅游者身上。相较于上一版条例，新《条例》在有关旅游者的条款中增加了九条义务，明确了旅游者在拥有权利的同时，也必须承担一定的责任义务，以保证旅游活动的顺利开展。

在维护旅游者合法权益方面，新《条例》规定，游客有权自主选择是否购买经营者推荐的旅游商品，自主决定是否接受旅游合同约定以外的服务。针对“黑导”现象，《条例》规定，未取得导游证在旅游景区内从事导游活动的，将被处以1000元以上1万元以下的罚款，并没收违法所得。

●尝试

网上听证拓宽民意渠道

相较其他法规，新《条例》在发布前就颇为引人注目，因为这是山东省首个实行网上立法听证的法规，广泛听取了网上陈述人的意见和建议。新《条例》修订发布后笔者发现，很多网上意见均被采纳，比如关于景区门票调价间隔时间、提价幅度，旅游者和旅游经营者的合法权益等内容，定稿均做了相应调整。

针对景区门票价格上调这一热门话题，网上有意见认为应设置间隔期来控制涨价频率，也有人认为，应加入某些限制性规定，如提前半年向社会公布，上调幅度不得高于原价格的15%%或是同期物价上涨幅度等等。据此重新修订的《条例》第四十三条对实行政府定价或者指导价的景区调价作出了限制，规定同一门票价格上调间隔不得低于3年，上调幅度不得超过国家规定的限额。

据山东省人大常委会法制工作委员会行政法制处相关人士介绍，此次《条例》修订采取网上立法听证形式，是一次“开门立法”的尝试，将拓宽公民有序参与立法的渠道，能充分听取民意，降低立法成本，提高立法质量。

●亮点

亮点一：旅游规划也是生产力

很多业内人士注意到，本次新修订《条例》的第三章为“旅游规划和资源开发保护”，相比于2005年条例提出的“旅游资源开发和保护”，强化了“旅游规划”，并把其放于旅游开发保护的首要位置。

新《条例》明确规定县级以上人民政府有关部门在论证城市大型基础设施、公共场所及进行旅游相关项目建设时，应当征求本级人民政府旅游行政管理部门的意见。“这就以立法形式明确了旅游规划的严肃地位，为规范旅游资源开发行为奠定了基础。”王明波如是说。

陈国忠在接受笔者采访时表示，这一变化无疑肯定了规划在旅游发展中的重要作用。“旅游规划本身也是生产力”，陈院长指出，目前旅游产业的各参与方对旅游规划的重视是史无前例的。“旅游规划能够防止单纯模仿和项目雷同，避免投资浪费和决策失误，指导旅游业科学发展。”

此外，新修订《条例》还对旅游规划的具体内容作了界定，在各省同类《条例》中尚属首家。“这一创新有利于发挥规划在指导区域旅游发展方面的作用，也规范了规划活动本身。”陈院长表示，新《条例》硬性地提出了旅游规划必须有资源保护方案，“这也是一种进步。”

“旅游发展的前提是保护”，陈院长指出，旅游资源是旅游发展的基础，保护旅游资源是旅游业发展天经地义的责任。同时，这一条款也从法规的角度，更正了社会上的一种认识，即“旅游开发就是破坏”，强调旅游除了经济和文化建设功能以外，还有生态建设功能，有利于改变过去旅游规划只注重开发而忽视保护的状况。

亮点二：对旅游功能再认识

新《条例》突出了两个“公”字：一个“公”是“公民旅游消费”，另一个“公”是“公共旅游资源”。

新《条例》第二十四条规定：“机关、团体、企业、事业单位和其他组织，可以将经批准的公务活动中的交通、餐饮、住宿、会务、考察等事项委托旅行社办理。”将“公务活动可委托旅行社办理”列入《条例》，被认为是此次立法的一大突破。

“一直未能写入《条例》，主要是认识上的问题。我们调研时发现，某些地市认为通过旅行社安排出行会增加政府行政成本，实际上恰恰相反，旅行社代理是批发性质，肯定比政府自己零售采购价格要低廉，既可以提高政府行政效率又能降低运营成本。”殷文彬表示。

近年来，我国自费旅游者人数快速增长，成为拉动旅游消费的主力军。为此，新《条例》规定相关金融机构为旅游者提供消费信贷产品和服务的行为将得到鼓励。

旅游景区门票价格是近年来广大旅游者反映比较强烈的问题，修订后的《条例》对旅游景区门票价格的调整作出了约束：依托国家自然资源或者历史人文资源投资兴建的旅游景区门票价格，实行政府定价或者政府指导价，此类门票价格调整应当遵循法定程序。门票调整决策应当自公布之日起六个月后执行，同一门票价格上调频率不得低于三年，上调幅度不得超过国家规定的限额，违者将面临行政罚款。此外，条例还规定，公共文化休闲场所逐步免费开放。

虽然在门票到底如何定价问题上《条例》还存在某种程度的折中，但基本意义还是回归到旅游行业的本质上来。公共旅游资源应当为全体公民所有，这是对旅游“平民性质”的一种重新强调和认识。

两个“公”字体现了立法者对现代旅游业认识的进步。前者是对旅游业经济功能的再认识，后者是对旅游业社会功能的再认识。“我们说旅游业有经济、生态和社会三大功能，但长期以来社会功能一直被弱化”，山东大学旅游管理系副教授许峰认为，新《条例》对旅游业社会功能的强调到位而且及时。

亮点三：敢向敏感问题开刀

“实际上，在《条例》修订过程中，旅游部门征求到很多有益的意见，也希望都能有所体现。特别是一些敏感问题能列入《条例》，难能可贵。比如公务活动可委托旅行社采购，还有对旅游从业人员权益保障问题等，这些都需要全社会各个部门支持。限于旅游部门本身的执法效能，如果没有其他部门的协调联动和全社会的支持，即使有相应的规定，实际操作起来也是没有实效的。”许峰说。他把此次新修订的《条例》能多方面深层次向敏感问题开刀，称为“敢啃硬骨头，敢于向深层次矛盾挑战”。

新《条例》第三十条规定，博物馆、艺术馆、图书馆、大型购物中心和车站等公共场所的兴建，应当兼顾旅游休闲功能。这一条款在很多学者眼中意味着对旅游服务功能的突出，也是旅游休闲产业成熟的体现，然而不可否认的是，“在实践中能不能落实《条例》的规定很难由旅游部门来把握，因为图书馆等公共设施的主管并不是旅游部门”。对此，陈国忠院长颇有些无奈，他呼吁加强对旅游条例与国家相关政策法规的进一步修订，“旅游提出命题，希望各方面都能更好地结合去做”。

“当然，目前整个旅游市场的发育还不成熟。随着市场经济的不断发展，旅游产业深层次矛盾还是有望化解的。”许峰对此充满信心。

我国地方旅游立法步伐加快

近年来，各地纷纷加快旅游立法步伐，为旅游业发展提供了有力保障。据了解，目前全国30个省区市已相继出台旅游地方性法规，并且这些法规都是在2000年后制定或重新修订的。相关人士指出，地方旅游综合立法不仅为国家旅游综合立法打下了扎实的基础，而且为旅游法的制定做了有益的探索和积累

30个省区市已制定旅游地方性法规

据了解，地方旅游立法主要是指省、自治区、直辖市（包括有立法权的市）人大及其常委会制定的地方性法规和省、自治区、直辖市（包括有立法权的市）人民政府制定的地方政府规章两大类。记者从国家旅游局相关司室获悉，目前我国大陆地区31个省区市中，除天津市没有制定地方性法规外，其余30个省区市均已出台旅游地方性法规，部分省会城市或较大市如杭州、济南、武汉、广州、西安、成都、沈阳等城市也制定了地方性法规。

分析旅游地方性法规的特点，国家旅游局相关人士表示，从时间上可以看出，近十年来特别是2004年以来，各地旅游立法较为集中，其中，2004年后正式实施的有23个之多；另外，从法规名称上看，有21个省区市都称为“旅游条例”，尤其是2005年10月后颁布的地方性法规都称为“旅游条例”，这说明各地旅游立法实现了三大转变，即从行业管理向综合管理转变，从旅游管理向旅游促进和管理并重转变，从旅游单个行业向全社会大旅游转变，旅游的关联度、联动性进一步凸现。

“此外，综合性强也是地方性旅游法规的一个突出特点。”这位人士表示，这些法规既涉及食住行游购娱等旅游传统要素，也涉及网络旅游经营等新模式和工农业旅游、红色旅游等旅游新业态，弥补了国家层面仅有单层法规的不足。

制定地方政府规章对法规补充细化

《上海市旅馆业管理办法》、《浙江省旅游度假区管理办法》……除了设立旅游地方性法规，近年来，不少有立法权的地方政府通过制定地方政府规章，进一步完善了地方旅游立法。

据国家旅游局相关人士介绍，一类是一些地方政府结合当地旅游业发展状况制定的地方政府规章，对国家行政法规进行细化，如上海市人民政府发布的《上海市导游人员管理办法》、浙江省人民政府发布的《浙江省旅行社管理办法》；一类是地方政府依据地方性法规制定的地方政府规章，作为对地方性法规相关内容的补充和细化，如上海市人民政府发布的《上海市旅馆业管理办法》、浙江省人民政府发布的《浙江省旅游度假区管理办法》等；还有就是天津市，虽然没有通过市人大制定地方性法规，但天津市人民政府以政府令发布了《天津市旅游业管理办法》，弥补了地方旅游立法的不足。

地方旅游立法要立足地方特色

地方旅游综合立法不仅为国家旅游综合立法打下了扎实的基础，而且为旅游法的制定做了有益的探索和积累。但相关人士也指出，就目前来看，各地旅游法规无论是文本结构、条款内容还是表述形式都差异不大，存在着过于雷同、缺乏特色等问题。

“这些年各地纷纷出台旅游地方性法规，但仔细分析这些条例，无论是形式上还是内容上都很相似，缺乏地方特色。”一位不愿具名的旅游业内人士指出，各地纷纷出台旅游条例，一方面体现了当地政府对旅游业的重视，另一方面也是为了促进当地旅游业的发展，因此必须立足本地具体情况和实际需要，法规要符合地方旅游业的实际，坚持地方特色。“在调整对象、权利与义务、罚则等方面应规定得更为具体，更具操作性。”

此外，相关人士指出，由于各地立法均从当地旅游业发展状况出发，具有一定的局限性，无法适应建设旅游经济强国的需要；各地旅游法制建设的不平衡，也制约我国旅游业的整体推进。因此只有制定统一的旅游法，才能充分发挥旅游业在保民生、促增长方面的积极作用和巨大潜力。